2019年，国务院发布的《国家职业教育改革实施方案》明确提出“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位”。这是国家在顶层设计上确立了两种教育的类型和地位。职业教育强调“产教融合”，是由其属性决定的。党的十九大报告中指出“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”，这是党和政府第一次将“产教融合”作为职业教育办学模式的战略决策。
从场域理论的视角来看，“产”与“教”是两个不同的场域，通过职业教育活动搭桥，使场域之间出现交集并加以稳定，形成两个场域活动的惯习，这样“产教融合”就形成了。但这种惯习的形成，需要制度与政策的推动使其两者演化出共生关系并产生锁入效应。
美国学者道格拉斯·C·诺斯指出“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束。”制度是人们行为选择的一个重要变量，其作用就是建立一个人们互动的稳定结构来减少不确定性。当然，这种稳定结构并不一定意味着其所依靠的制度是有效率的，它只是人们互动的一个必要条件，意即制度可能是有效率的，亦可能是无效率的。因此，“制度总是一个混合袋子（mixed bag），在其中既有促使生产能力提高的因素，也有降低生产能力的因素。”当现有的制度安排无法实现潜在收益机会，人们产生了对新的制度安排需求时，制度变迁就发生了。制度变迁意即制度约束的变化，其实质是一种效率更高的制度对既有制度的替代过程。“任何一种制度约束的变化都将改变交易费用，并能产生出力量来推动新惯例或规范的演化，从而有效地解决新出现的问题。”对制度变迁的分析，应与其所处的政治、经济、文化环境结合，对不同制度安排的社会环境要有明晰的判断，对制度效率与制度绩效的评判才能更为科学，从而把握制度变迁的方向。就本文来说，就是要基于职业教育发展的历程，分析我国职业教育产教融合政策的变迁过程，并借鉴德国的产教融合制度设计，以期探求我国职业教育产教融合制度的优化设计。
一、我国职业教育产教融合的制度变迁及现状研究
（一）我国职业教育产教融合的制度变迁
我国现代职业教育是新中国成立后，在原有基础上经过社会主义改造逐渐发展而来。经过70多年的发展，中国已成为职业教育大国，职业教育成为我国教育的一个重要类型。按照职业教育的类型属性，社会化和跨界教育是其典型特征。正如我国著名职业教育家黄炎培先生所说：“只从职业学校做工夫，不能发达职业教育；只从教育界做工夫，不能发达职业教育；只从农、工、商职业界做工夫，不能发达职业教育。”发达职业教育，需要社会化办学，要与产业相互融入。为研究我国产教融合的制度变迁，以我国经济体制改革的路线图为依托，对产教融合制度变迁过程进行分析。
1.政府指令性产教一体的制度设计（1949—1977年）。新中国成立以来，百业待兴，职业教育经社会主义改造而来，称为技术教育，为新中国职业教育的发展奠定了基础。1949年全国第一次教育工作会议确定了“教育必须为国家建设服务，学校必须为工农开门”的教育工作总方针后，按照当时的经济社会发展需要，为满足大规模经济建设所需要的人才需求，国家出台了一系列关于职业教育的制度安排，对职业技术学校的办学模式作出具体规定。1951年政务院《关于改革学制的决定》提出：“中等技术学校的任务是培养工业、农业、交通等方面的中级、初级技术型人才。”1955全国技术学校校长第一届大会在《关于提高教育工作质量的决议》中明示：“生产实习教学是工人技术学校教学工作最主要的部分，是培养学生掌握生产技能的基础，……学校必须组织学生在有生产价值的劳动中进行实习。”1954年高等教育部制定并发布的《高等学校与中等技术学校学生生产实习暂行规程》《中等工业学校在教学实习工厂内进行教学实习的办法的通知》等文件要求工科类专业的教学实习要在教学实习工厂或企业中进行，农林专业的教学实习在农场、牧场、林场及附属兽医医院中进行。职业学校的招生专业也做出相应规定，1953年高等教育部《关于中等专业学校设置专业原则的通知》明确规定“各校所设专业应与学校附近有专业性质相似的工厂、厂矿和其他企业机关为依据”。1958年受“大跃进”思潮影响，教育领域为解决办学经费和办学场所不足等问题，实行了学校办工厂，工厂办学校和半工半读教育形式。后来，由于“文化大革命”，刚刚起步的职业技术教育遭到了破坏。
中华人民共和国成立初期，职业技术教育产教结合的表现形式是“半工半读”，制度设计的主体是中央政府，职业技术学校没有办学自主权。职业教育发展的资源配置遵循行政计划管理的内在逻辑，政府、企业和学校之间是单一的行政管理命令关系。在中央政府的号召下，地方各级人民政府高度重视职业技术教育，寻求解决国家建设对初中级人才的急需。在高度集中的计划经济体制下，企业是政府的附属物，企业参与职业技术教育是指令性要求。职业教育和行业企业生产相结合的实践具有内在的一致性。国家确立职业技术学校专业与产业、教学与生产相结合的办学模式，形成了学校人才培养契合企业人才所需，企业生产活动满足学校教学活动所需的产教一体的模式。通过这种制度设计，确立了职业技术学校与企业生产相结合的办学理念，凭借学校办工厂、工厂办学校的方式，加强职业教育的实践教学，践行产教一体，实现了职业技术教育与企业生产活动相互支持、相互渗透和共同发展。
2.政府主导推动产教结合的制度设计（1978—2012年）。党的十一届三中全会的召开，标志我国进入改革开放的时代，职业教育得以恢复和重建。1979年至1993年，我国实行的是有计划的商品经济。在这种经济体制下，职业教育在恢复的基础上，继续完善半工半读校企合作的制度，以国务院及其部委名义发布相关职业教育的文件主要以恢复职业院校和企业之间的联系为政策目标，建议职业院校可以举办企业，抑或直接与企业建立固定的关系。1985年中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》及1991年国务院发布的《关于大力发展职业技术教育的决定》中指出，要调动企事业单位和业务部门参与职业教育的积极性以及鼓励社会力量参与职业教育办学，为校企合作提供政策保障。进入1994年后，我国实行社会主义市场经济体制，国家对职业教育的政策设计及支持力度不断加强。1995年国家教育委员会在《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》中强调“加强高等职业技术学校与产业部门的联合，积极实行校企结合”。特别是1996年我国第一部《职业教育法》颁布实施，为职业教育的办学行为提供法律保障，条文中明确规定“职业学校、职业培训机构实施职业教育应当实行产教结合，为本地区经济建设服务，与企业密切联系，培养实用人才和熟练劳动者”。这意味着职业教育的产教结合、校企合作具有明确的法律基础。之后，国务院及相关部委发布系列关于校企合作的文件，如2004年教育部等七部门颁布《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》、2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》、2011年《教育部关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》等，这些政策文件进一步推动和强化职业教育校企合作的有效实施。
制度变迁的推动与其制度环境有着密切的关系。1978年党的十一届三中召开以后，我国政治、经济、教育等多领域开始逐步推进改革，释放活力。在改革初期，为满足当时经济发展所需，依旧沿袭上一阶段的做法，倡导学校设立校办工厂，依托专业办产业，办好产业促专业的方式，来满足学校发展经费不足和学生生产实习的需要。特别是1994年我国实行社会主义市场经济体制以后，市场逐渐成为资源配置的主体，政府逐渐给企业和职业院校还权赋能。由计划经济体制下依靠行政命令维系职业院校和企业之间产教一体的合作关系已不复存在，取而代之的是在对职业教育形成共识的基础上建立平等互利的产教结合、工学结合的校企合作关系。政府通过制定相关政策文件，引导和促进职业教育与企业之间实现工学结合、校企合作。同时，不断深化校企合作的方式，倡导集团化办学、开展订单培养、顶岗实习、联合办学，建立校中厂、厂中校等多种形式，实现工学结合、校企合作的人才培养模式。
３．市场推动产教融合的制度设计（2013年至今）。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质的劳动者和技能型人才。”对职业教育明确提出“产教融合”的办学模式。2015年中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》和2016年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确提出，推动人才培养链与产业链、创新链有机衔接，推行产教融合、校企合作作为职业教育人才培养模式。这是首次在国民经济和社会发展纲要的五年规划中有对职业教育办学模式的论述。2014年国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》和2017年《关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》及《关于做好当前和今后一段时间就业创业工作的意见》均论述了现代职业教育要深化产教融合、健全企业参与职业教育制度，明确提出企业也是办学主体，发挥职教集团在促进教育链和产业链有机融合的重要作用，率先在大中型企业开展产教融合试点工作。提出开展职业教育现代学徒制，发挥企业重要主体作用，促进人才培养供给侧与产业需求侧结构要素的全方位融合，培育产教融合型企业等多方面政策建议。2019年国务院颁布了《国家职业教育改革实施方案》，提出职业教育改革“20条”，首次明确职业教育的类型属性，提出深化产教融合、校企合作人才培养模式的理念与内涵。深化多元主体办学格局，鼓励企业、个人、社会组织参与公办高职院校，合作举办具有混合所有制特征的二级学院，以及校企共同大力打造产教融合基地建设。
中国特色社会主义进入新时代，党的十八届三中全会再一次吹响了全面系统深化改革的号角，明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的重大理论观点。正确处理好市场和政府的关系，充分发挥“看不见的手” 和“看得见的手”的作用，发挥市场在资源配置中的决定作用来推动职业教育产教融合人才培养模式的实现。政府运用法律法规和经济政策，通过引导和激励的方式，建构多元主体共同参与职业教育产教融合的治理体系，推动职业教育的教育链与产业链全面融合发展、协同发展和共享发展，促进职业教育类型化特征的形成。
（二）我国职业教育产教融合制度设计的问题
通过上述职业教育产教融合制度供给状况的梳理，我国职业教育产教融合的制度变迁与经济运行方式紧密相连；但在现实中，企业参与产教融合的内生动力不足，积极性不高，特别是高职教育依然是普通本科教育的“压缩版”，没有体现职业教育的类型特征，产教融合存在一定的制度缺陷。
1.政策文本多，实施难度大。产教融合作为职业教育人才培养模式，已成为政府、社会各界及职业学校的共识，这也是职业教育的属性要求。国家在职业教育的顶层设计上对产教融合的制度政策有宏观指导和倡导设计的作用，但在地方政府的中观和微观层面显然缺失如何实施产教融合的制度约束，使得产教融合在现实中更多停留在理念层面，缺乏操作性、指令性、权威性甚至是强制性的刚性约束。制度执行的效果不尽如人意，产教融合的制度效能没有有效发挥，制度供给的有效性不足，产教融合政策制度的累积效用不够明显。同时，我国产教融合制度呈现的形式是政策文件多，法律规范少。这些都将造成产教融合在口头上说得多，在人才培养上实施得少。
2.政府主导为主，市场参与度低。我国产教融合政策制度的设计主要是以政府为主导来进行的，这与我国政治经济体制有着明显的路径依赖。在计划经济体制背景下，政府主导社会资源的配置，政府直接干预职业院校和企业的经营活动。企业缺乏主动参与职业教育的意识，职业院校亦没有主动对接企业的办学理念，但在政府指令性政策的作用下，二者得以有效实现产教结合。通过产教结合，职业教育得到较好的发展，企业获得人才的支撑。在市场经济体制背景下，随着经济体制改革的深入，职业院校获得了一定的办学自主权，企业已成为市场经营主体，企业参与职业教育成为选择，产教结合演变为产教分离。在以市场为基础的资源配置环境下，产教之间似乎是渐行渐远，以政府为主导出台的促进产教融合的指导性政策对企业干预效果不明显，对产业界约束力很小，产与教之间没有相互渗透，依然存在“中间地带”。
3.治理主体单一，多元共治尚未形成。从我国职业教育历史演进路径中可以透视出，虽然我国不断推进职业教育改革，市场在职业教育资源配置中的决定性作用没有充分显现，职业教育还处在由政府主导的自上而下的治理模式中。职业院校在专业设置、人员配置等方面依然是由相关政府行政部门掌控，政府的行政意志渗透到职业教育院校治理活动之中，职业教育治理模式是以政府为主导的“单中心主义”。尽管国家相关部委出台政策引导职业教育的改革创新，开展一系列市场化改革，但由于政府强势的行政干预和体制机制的障碍，改革所取得的成效与既定目标仍有很长距离，社会组织、行业企业很难融入到职业教育的供给和治理之中。随着经济体制改革的不断推进和职业教育的快速发展，市场在资源配置中的决定性作用逐步显现，企业、行业组织等社会主体的市场影响力不断壮大，以行政力量干预职业教育往往会出现错位、缺位甚至是越位。从治理体系和治理能力现代化来看，实现职业教育治理现代化的关键是治理主体的多元化，多元市场主体共同参与，这也是职业教育属性之要求。
二、德国职业教育产教融合的制度设计
德国是全球公认的职业教育强国，其独特的 “双元制”人才培养模式，在德国数百年的职业教育发展中，持续形成了完善的产教融合治理体系。在这个体系之中，政府、职业院校、行业企业、社会组织积极参与其中，职业教育的产教融合成为企业与职业院校的行动自觉和责任担当。
（一）凝聚职业教育共识，依法推进产教融合
在德国，企业是职业教育的重要主体，实施职业教育的主要场所，也是职业教育教学的实施者，它伴随着职业教育的全过程。企业参与职业教育得益于德国较为完备的职业教育法律法规体系。通过完备的法律法规推动和保障产教融合的持续实施，确保企业、职业院校和受教育者等相关利益者诉求的实现。
德国联邦政府颁布的《职业教育法》是职业教育发展的根本性法律，它把产教融合作为开展“双元制”职业教育办学方式的基本要求。行业协会是职业教育的主管机构，在职业教育中占据主体地位，直接参与职业教育的管理。作为桥梁和纽带，行业协会将行业企业与职业教育紧密地结合起来，在人才培养目标的制定、专业及课程设置、教学设施和场所的选择等方面共同协商实施，实现职业院校和企业共同完成育人的使命。特别值得一提的是，德国的职业教育法律中涉及到职业教育的相关标准、规范等有关内容都要积极听取产教两个方面代表所组成的职业教育决策咨询机构的意见，职业教育部门与经济、劳工、行业组织共同协商制定、共同规划决策与组织实施。同时职业教育的专业划分依据“企业需求原则”，这些均体现了产教融合的基本要求。围绕职业教育，德国政府颁布实施了《职业教育促进法》《劳动促进法》《手工业法》以及州一级相关的法律法规，对职业教育产教融合的宏观理念、中观管理以及微观举措都进行具体的细化，从观念、制度和操作等多个层面为产教融合的有效实施提供法律保障。
（二）构建系统化协调性工作机构，保障产教融合实施的有效性
为保障产教融合的有效实施，围绕职业教育相关法律法规，德国构建了从联邦政府到州政府以及基层行业组织的工作机构，形成了从上到下，目标一致，思路清晰，措施有效，协调一致，齐抓共管职业教育产教融合的局面。把产教融合的“双元制”贯穿于职业教育的每一环节，推动职业教育发展，实现人才培养的供给侧与经济发展的需求侧有效结合，提高人才培养质量。
这些系统化协调性的工作机构有明确的工作职责。一是联邦职业教育所决策委员会。该机构是联邦政府在职业教育方面的咨询机构，也是联邦职业教育所的权力机关。作为顶层的决策委员会，其主要职责是为联邦政府在职业教育原则性问题上提供咨询，并对联邦政府及州级职业教育法律法规提出建议等。联邦政府在职业教育方面所有原则性问题须通过决策委员会协商一致后方可决策，被称为德国职业教育的“联邦会议”。二是各州职业教育委员会。按照联邦职业教育法的要求，德国各州都要成立职业教育委员会，专司州级政府的职业教育相关问题的决策咨询，对所在州的职业教育的政策举措提供建设性建议，促进“双元制”职业教育的有效实施。三是基层（区域）职业教育委员会。该委员会也是基层行业组织主管机构。德国众多的工商领域行会、手工业行会、自由职业及公共管理服务领域行会等是联邦法律规定的职业教育主管机构，具体负责“双元制”职业教育的实施。它对所有职业教育的重要性事务具有知情权和咨询权。四是职业教育及继续教育联盟。该机构是由联邦政府与各类社会伙伴（包括经济界、行会组织）等组织及州政府共同签署成立，其主要目标就是强化“双元制”职业教育，提高职业教育措施匹配度及职业教育的社会吸引力。
（三）搭建多方职业教育治理主体，协同推进职业教育的善治共赢
德国职业教育的治理主体是多元的，治理主体职责清晰，协同推进职业教育发展，形成职业教育多元共治、目标一致、结果导向明确的治理共同体。联邦教育与科研部和经济与能源部是联邦政府治理职业教育产教融合的两个最重要的部门。联邦教育与科研部设置“职业教育处”，专门负责与职业教育有关的事项。按照德国《职业教育法》成立的联邦职业教育所，主要负责校外职业教育研究、制定培训条例、参与各州学校教学框架计划的协调工作等。各州政府与文教部长联席会议是州级职业教育治理机构，负责各州职业学校的管理。为协调各州职业教育的相关事务，在州级层面上，各州文教部长联合成立了文教部长联席会议。在企业职业技能培训上，行业协会是其主管机构。联邦层面的手工业协会以及手工业领域重要的经济和其他机构均设有职业教育办公室，开展职业教育的学徒制。按照德国《职业教育法》《企业法》，德国工会对职业教育具有重要的参与权，职业教育是德国工会及其附属工会的核心政策领域。另外德国政府还设立了专门的“产业合作委员会”，以促进校企合作和产教融合的顺利实施。
三、我国职业教育产教融合制度设计的推进路径
通过对我国职业教育产教融合政策变迁及过程的梳理，借鉴德国职业教育产教融合“双元制” 的有效实施，在现有制度变迁路径依赖的基础上，进一步完善对我国职业教育产教融合的制度供给，形成制度有效、多方积极参与、多元共治的局面，提高职业教育技术技能型人才培养质量，促使我国从职业教育大国向职业教育强国转变。
（一）从政策供给提升为法律原则和条款
从德国职业教育的制度设计中可以看出，产教融合作为职业教育人才培养的理念在政府、企业界以及职业学校等多方形成共识，并作为立法的基本要求在德国的职业教育相关法律中得以充分体现并贯彻实施。根据德国职业教育的经验做法，我国应在全社会形成大力发展职业教育的氛围，树牢产教融合作为职业教育人才培养的基本方式和核心制度，明确把“产教融合”作为我国《职业教育法》的一项基本原则并贯彻始终，提高产教融合的认知性、规范性、权威性和强制性。对现行的《职业教育法》中有关条款的修订，不仅对职业院校提出产教融合的义务性规定，而且对行业企业提出法律性约束。建议明确政府及其相关职能部门、行业企业、社团组织及职业院校各方的权利、责任和义务，同时在法律中给予明晰的条款规定，对产教融合的多元主体均提出刚性约束。在政策供给和机制设计上，对产业界、教育界要有驱动性激励。同时，进一步完善相关职业教育配套的法律法规，如促进产教融合方面的有关法规，以法律的形式明确产教融合的实施规定。
（二）从政府主导演进为共建共治共享
为解决产教之间的“中间地带”，借鉴德国多元参与职业教育办学的方式，结合我国职业教育发展的现状，坚持新发展理念，遵循职业教育的内在要求和企业参与职业教育的利益诉求，实现“教育链与产业链”的融合。一方面，职业教育的供给侧坚持开放办教育，积极吸纳企业参与职业院校的专业建设，包括专业设置、专业标准制定、专业技术课程设置以及共建师资队伍等。同时，积极对接行业组织，发挥行业组织连接政府与职业院校以及企业的桥梁作用，深度参与职业教育的指导和质量评价，形成协同联动的办学机制。另一方面，企业作为职业教育的需求侧，要进一步增强参与职业教育的社会责任。企业主动将行业标准、企业标准输入职业院校对应的专业之中，为职业院校的发展提供咨询建议。在此过程中，要始终发挥市场在教育资源配置中的决定性作用，推动政府的制度供给。围绕企业主体地位，在金融、财税等方面设计相关政策待遇，构建产教融合多方参与的利益分配机制和激励机制，为行业企业参与职业教育提供政策保障。通过双方的积极互动，使得职业教育的供给侧与行业企业的需求侧做到“供需精准匹配”，提高职业教育的效率和效果，形成行业、企业、职业院校互促演进关系，共同参与职业教育，构建职业教育共建共治共享体系。
（三）从单一治理主体构建为治理共同体
德国职业教育治理是典型的多元治理，其产教融合的“双元制”人才培养就是多元治理职业教育的体现。联邦政府及各州政府在职业教育的治理上是“多中心主义”治理机构。职业教育的属性决定了其办学的社会化和跨界性。作为一种类型教育，教育属性决定教育治理结构。为更好释放职业教育的活力，构建政府、行业组织、企业及其他社会组织共同参与的治理共同体。在治理模式上由“单中心主义”演进为“多中心主义”，政府在治理共同体的建构中发挥顶层设计的作用，统筹与协调多方职业教育资源，完善制度与政策资源的供给，发挥市场在职业教育中的调节作用，引导职业教育资源的有序流动与供给。通过政府与市场的共同作用，建立利益调节和驱动机制，形成职业教育治理共同体内聚力，发挥共同体在产教融合中的治理作用，实现职业教育治理能力现代化和治理效能的最大化。
（文章选自《高等继续教育学报》）
